Avant-propos

Avant de débuter cet article, nous souhaitons attirer votre attention sur le fait que cet article n’a pas vocation à juger de la nécessité ou de la pertinence des réformes à venir (pour la simple et bonne raison que c’est uniquement à vous d’effectuer ce travail), mais a pour vocation d’essayer d’éclairer le débat et de vous donner un maximum d’éléments de contexte et d’enjeux pour vous aider à vous construire un avis en la matière.

Si, après notre débroussaillage, vous souhaitez approfondir vos connaissances sur le sujet, vous trouverez, à la fin de l’article, de quoi sustenter votre soif de savoir.

I Rappel des épisodes précédents

Comme toute bonne série qui se respecte, il convient, avant d’entrer dans le vif du sujet, de faire le point sur ce qui s’est précédemment passé dans cette longue saga de la réforme de l’Assurance chômage.

A D’une carence à l’autre : Quand la règle devient l’exception

En principe, les partenaires sociaux fixent les règles d’indemnisation d’Assurance chômage via la négociation d’un accord national interprofessionnel (ANI). Cet accord détermine les grands principes de l’indemnisation, qui sont ensuite déclinés dans la Convention d’Assurance chômage ainsi que dans ses textes annexés.

Ces textes ont une « durée de vie » limitée, ce qui oblige les partenaires sociaux à les renégocier régulièrement afin d’ajuster les règles en fonction notamment de la situation du marché du travail (cela à son importance pour la suite des évènements), de la conjoncture économique, ou de la situation financière de l’Unedic (la taille de la dette).

Vous trouverez, un exemple de cela avec le Protocole d’accord du 28 mars 2017 relatif à l’assurance chômage et Convention du 14 avril 2017 relative à l’assurance chômage.

La situation dite « de carence » est la situation – théoriquement exceptionnelle – dans laquelle les règles d’indemnisation d’Assurance chômage ne sont pas fixées par les partenaires sociaux, mais par l’État via un décret « de carence ».

Comme son nom l’indique, ce décret vise à pallier la carence de texte lié au fait que les partenaires sociaux n’ont pas réussi à trouver un accord sur l’évolution des règles d’indemnisation des prestations d’assurance chômage.

Néanmoins, si l’on regarde l’histoire récente, on peut facilement constater que depuis l’échec des négociations en juin 2016, les règles d’indemnisation d’Assurance chômage ont plus souvent été fixées par des décrets de carence (du 1^er aout 2016 au 30 octobre 2017 par le Décret de carence n° 2016-961 et du 1^er novembre 2019 au 1^er novembre 2022 par le décret de carence n° 2019-797) que par des textes conventionnels.

En effet, la convention du 14 avril 2017 relative à l’assurance chômage n’a été applicable que du 1^er octobre 2017 au 30 octobre 2019.

Ainsi, depuis la fin de la convention de 2014, les règles d’indemnisation d’Assurance chômage ont été déterminées 24 mois par des textes conventionnels et … 51 mois par des décrets de carence.

Autrement dit : l’exception est devenue la règle, et ce n’est pas près de changer (on y reviendra).

B La main (pas si) invisible de l’État sur l’Assurance chômage

Au-delà de période de carence, force est de constater que depuis 2017, la main de l’État est de plus en plus présente dans le régime d’Assurance chômage.

Voici un rapide florilège – non exhaustif – des récentes interventions de l’État qui ont modifié la philosophie du régime l’éloignant ainsi de plus en plus, du régime paritaire et assurantiel de protection contre le risque de perte d’activité qu’il était « originellement ».

NB : Nous mettons des guillemets à originellement, car la forme actuelle du régime est relativement récente. Vous trouverez plus d’information dans cet excellent ouvrage de J.P Domergue, l’ancien directeur juridique de l’Unedic.

1 Une négociation sous contraintes

Afin de contraindre les partenaires sociaux à suivre le « bon » chemin, deux mécanismes encadrent la négociation des règles d’indemnisation d’Assurance chômage : en amont, avec la lettre de cadrage et, en aval, avec le mécanisme d’agrément.

La lettre de cadrage, prévue par l’article L.5422-20-1 du Code du travail, est un document rédigé par le Gouvernement, afin de donner – comme son nom l’indique – un cadre de négociation aux partenaires sociaux qui contient la trajectoire financière, le délai dans lequel la négociation doit aboutir et les objectifs d’évolution des règles.

Il est intéressant de préciser que le mécanisme de la lettre de cadrage n’est qu’une déclinaison au niveau national et interprofessionnel du mécanisme de la lettre de cadrage de la négociation des règles d’assurance chômage spécifique pour les professions de la production cinématographique, de l’audiovisuel ou du spectacle.

Pour mémoire cette lettre de cadrage – mis en place en 2015 à l’article L.5424-22 du Code du travail – est un document rédigé par les partenaires sociaux représentatifs au niveau national et interprofessionnel, afin de donner un cadre de négociation aux partenaires sociaux de la branche à savoir : la trajectoire financière, le délai dans lequel la négociation doit aboutir, etc. (Dans le jargon, on parle de « la négociation enchâssée »).

Le mécanisme d’agrément, prévu par les articles L.5422-21 et L.5422-22 du Code du travail, est un « coup de tampon » délivré par le Premier ministre et qui permet de rendre obligatoires les dispositions de la convention d’Assurance chômage sur l’ensemble du territoire. Toutefois, pour être agréée, la convention d’Assurance chômage doit impérativement respecter le cadre imposé par le Gouvernement dans sa lettre de cadrage.

Notons enfin que les articles L.5422-25 et R.5422-16 donnent la possibilité au Premier ministre d’abroger l’agrément en cas de carence des partenaires sociaux en cours d’application d’une convention si la trajectoire financière du régime n’est plus conforme à celle initialement prévue.

2 L’ouverture du régime à de nouveaux publics

Conformément à l’engagement pris par le Candidat Emmanuel Macron dans son programme pour 2017, le bénéfice des prestations d’Assurance chômage a été ouvert sous conditions, par la Loi du 5 septembre 2018 aux :

• Salariés démissionnaires qui souhaitent se reconvertir, sous conditions ;
• Travailleurs indépendants, sous conditions.

Il convient toutefois de préciser qu’il était déjà possible pour les salariés démissionnaires de demander le bénéfice des prestations d’Assurance chômage dans certains cas spécifiques ou la perte d’emploi était considérée comme involontaire.

Ces évolutions, décidées par le Gouvernement et imposées au régime d’assurance chômage, sont lourdes de conséquences puisqu’elle force le régime à :

• Couvrir un risque qui n’est normalement pas « assurable » puisqu’il est entièrement à la main du salarié (la démission),
• Donner droit au bénéfice des prestations d’Assurance chômage à des personnes qui n’ont jamais contribué directement au régime (les travailleurs indépendants).

NB : Si vous souhaitez approfondir le sujet, nous vous invitons à lire l’excellent article de Jean-Yves Kerbourc’h : indemnisation du chômage et déclin de la logique assurantielle (droit social Dalloz n°7/8 juillet-août 2018 page 607).

3 L’Étatisation des ressources du régime

Contrairement à ce que l’on pourrait penser, la transformation du mode de financement du régime d’Assurance chômage est un processus relativement ancien.

En effet, depuis la « Loi Fillon » du 17 janvier 2003 et ses multiples modifications et élargissements, les entreprises bénéficient d’exonérations des contributions et des cotisations sociales adossées aux « bas » salaires (jusqu’à 1,6 SMIC à date). De ce fait, une partie non négligeable des ressources du régime d’Assurance chômage ne provenaient plus des contributions des employeurs et des salariés – du fait des exonérations – mais de l’État qui compensait « à l’euro l’euro » les pertes de recette qu’il avait lui-même causées.

Cette fiscalisation progressive du régime d’Assurance chômage a connu une accélération avec la suppression des contributions salariales d’Assurance chômage en 2018/2019, remplacées par une imposition de toute nature (5° L.5422-9 du Code du travail) dont le montant est décidé par le Parlement chaque année.

La conséquence directe de cette fiscalisation du régime d’Assurance chômage (exonération/compensation et fiscalisations des contributions salariales) est que le régime est désormais majoritairement financé par des ressources issues de l’État.

Il convient enfin de préciser trois points importants :

• Il subsiste des contributions salariales d’Assurance chômage pour certaines catégories de salarié (les salariés expatriés, les salariés relevant des professions de la production cinématographique, de l’audiovisuel ou du spectacle ainsi que pour les salariés monégasques),
• Dans la Première lettre de cadrage de la négociation d’Assurance chômage, le Gouvernement s’était engagé à ce que le produit de l’imposition de toute nature affecté à l’Unedic jusqu’en 2022 corresponde au montant qu’aurait perçu l’Unedic s’il n’y avait pas eu la suppression des contributions salariale.
• L’Unedic se finance également en faisant des emprunts sur les marchés financés, emprunts qui bénéficient de la garantie de l’État (implicite ou explicite en fonction du type d’emprunt) ce qui pose de nombreuses questions sur l’indépendance de l’institution vis-à-vis de l’État garant.

NB : Si vous souhaitez en savoir plus sur la dette de l’Unedic, nous vous invitons à lire cet article.

Dans ce nouveau paradigme, les marges de manœuvre accordées aux partenaires sociaux et à son bras armé (l’Unedic) sont réduites à peau de chagrin puisqu’il reste :

• Aux partenaires sociaux : la possibilité purement symbolique de revaloriser le montant de l’allocation minimum (qui n’en est pas une),
• À l’Unedic : la gestion de la dette du régime, la rédaction (en retard) des circulaires, la communication auprès du grand public sur son rôle, et la publication d’études plus ou moins orientées puisque les donneurs d’ordre restent les partenaires sociaux.

II Une réforme aux multiples facettes

Dans ce contexte de mue à bas bruit du régime d’assurance chômage paritaire et contributif à la main des partenaires sociaux en un régime universel de solidarité à la main de l’État, deux questions se posent : quel est le projet du Gouvernement (C), et que veulent les partenaires sociaux (D)

C Le projet du Gouvernement

Pour comprendre la volonté du Gouvernement, il convient de regarder dans le rétroviseur pour voir quelle était la volonté initiale du Gouvernement en 2017, ce qui permet de nous éclairer sur les intentions pour ce nouveau quinquennat.

1 Le projet de 2017 : l’universalisme

Au travers des différents interviews ainsi que dans son programme de 2017, Emmanuel Macron appelait de ses vœux la mise en place d’une « société du travail ». Pour ce faire, il proposait notamment une transformation en profondeur du régime d’Assurance chômage pour en faire un droit universel en :

• Ouvrant sous conditions l’Assurance chômage aux salariés qui démissionnent ;
• Ouvrant le bénéfice de l’Assurance chômage « à tous les travailleurs » ;
• Instaurant un dispositif de bonus-malus pour lutter contre la précarité ;
• Fiscalisant les recettes du régime en remplaçant les contributions salariales d’Assurance ;
• Chômage par un financement via l’impôt ;
• Instaurant une « gouvernance publique » de l’Unedic ;
• Renforçant le contrôle de la recherche d’emploi.

Parmi l’ensemble de ces chantiers, seule la réforme de la gouvernance du régime n’a pas eu lieu, malgré les tentatives du Gouvernement de mettre le sujet à l’ordre du jour de l’agenda social en 2020 (nous vous invitons à lire cet article qui fait le point sur les réformes de l’Assurance chômage depuis 2017)

Notons enfin, non sans une certaine malice, que Emmanuel Macron estimait en 2017 que la dégressivité des allocations d’Assurance chômage était « inutile et terriblement injuste ».

2 Le projet de 2022 : Le plein emploi

Prolongeant la volonté de transformation du régime d’Assurance chômage initié en 2017, et dans la perspective d’atteindre le plein emploi, le programme présidentiel pour 2022 prévoit notamment de :

• Faire varier les règles d’indemnisation du risque chômage en fonction de la conjoncture ;
• Mettre en place « France Travail », le guichet unique du service public de l’emploi qui regroupera les différents organismes de l’État, des régions, des départements et des communes ;
• Lutter contre le chômage des séniors.

Vous trouverez ici, le programme de travail du Ministère du travail, du plein emploi et de l’insertion du 12 septembre 2022 visant à mettre en œuvre le programme du Président.

Avant de continuer, il nous semble important de préciser plusieurs points pour bien comprendre le contexte :

La réforme de la gouvernance du régime d’Assurance chômage était déjà sur la table des négociations en 2017 puisqu’il s’agissait d’un des sujets de négociation prévus dans le document d’orientation (préalable à la Loi LCAP de 2018) envoyé par le Gouvernement aux partenaires sociaux le 14 décembre 2017 (point 5).

Si l’idée de faire varier les règles d’indemnisation du risque chômage en fonction de la conjoncture semble, de prime abord, novatrice, nous souhaitons attirer l’attention du lecteur sur le fait que cela existe déjà, puisque :

• Les partenaires sociaux modifiaient les règles d’indemnisation régulièrement en fonction de la conjoncture. A titre d’exemple, lors de la crise de 2008, que les partenaires sociaux ont décidé de diminuer la durée de travail minimum pour ouvrir des droits, de 6 mois à 4 mois (ANI du 23 décembre 2008) ;
• La Loi LCAP de 2018 prévoit déjà un mécanisme permettant au Gouvernement d’inviter les partenaires sociaux à rouvrir les négociations en cas de changement conjoncturel : c’est le méconnu article L.5422-25 du Code du Travail.

Enfin, notons que cette idée s’est déjà invitée à de nombreuses reprises dans les discussions des partenaires sociaux, et qu’aucun accord n’a été trouvé (un exemple au chapitre 2 du projet d’accord du 30 mai 2016).

Ainsi, hormis la question du chômage des séniors, les deux autres thématiques qui ont été mises sur la table par le Gouvernement ont déjà fait l’objet de moult discussions / concertations / négociation, sans jamais aboutir à un accord. En sera-t-il autrement dans les mois à venir ? Le doute est légitime.

D La volonté des partenaires sociaux

Nous l’avons vu, la question de la gouvernance du régime et de la mise en place de règles qui évoluent en fonction de la conjoncture ne sont pas des questions récentes. De ce fait, les différents acteurs ont eu le temps de peaufiner leurs doctrines / positions en la matière. En voici quelques exemples marquants.

1 L’ANI du 22 février 2018 : Une concertation pour se concerter

À la demande du Gouvernement dans son document de cadrage, l’ANI du 22 février 2018 aborde la question de la gouvernance du régime (article 5).

Hélas, hormis le fait que les partenaires sociaux appellent de leurs vœux une clarification des rôles et une conférence sur l’emploi, cet article 5 reste malheureusement muet sur la gouvernance.

Si le résultat peut sembler insatisfaisant (les partenaires sociaux se concertent pour dire qu’ils veulent se concerter…), il convient de regarder les productions faites par les différentes organisations syndicales et patronales lors de la négociation inaboutie des règles d’assurance chômage. À ce titre, deux organisations nationales et interprofessionnelles ont fait des propositions : la CFDT et le MEDEF.

2 La CFDT : tripartisme renouvelé 

Dans une note datée du 4 décembre 2018, disponible ici, la CFDT propose de mettre en place une nouvelle architecture du régime accompagnée d’une évolution de sa gouvernance.

En synthèse, la proposition de la CFDT est la suivante : mettre en place un « tripartisme renouvelé » dans lequel l’État et les partenaires sociaux fixent un cap (les orientations et les engagements financiers du régime), et les partenaires sociaux doivent ensuite décliner ce cap dans la convention d’Assurance chômage.

Autrement dit, la proposition de la CFDT revient à mettre en place une lettre de cadrage corédigée par l’État et les partenaires sociaux.

3 La proposition patronale : Haut conseil pour la protection de l’emploi

Dans une note non datée, mais envoyée aux partenaires sociaux le 5 décembre 2018, disponible ici, la « partie patronale » – comme il est de coutume de dire – exposait sa proposition d’évolution de l’architecture du système.

En synthèse, la proposition est la suivante : instaurer un régime à deux étages, composé d’un socle de solidarité financé par l’État, et d’un étage assurantiel complémentaire géré par les partenaires sociaux. Cette architecture nécessiterait la mise en place d’un principe d’étanchéité entre les régimes et une règle d’or d’équilibre structurel sur le moyen terme dans le régime d’Assurance chômage qui engloberait la part du financement décidée par le Parlement.

Dans ce schéma, la gouvernance du régime assurantiel serait paritaire et la lettre de cadrage serait remplacée par un contrat d’objectifs et de gestion négocié entre l’État et les partenaires sociaux (dispositif inspiré de ce qui se fait pour la sécurité sociale).

À l’instar de ce que propose la CFDT, ces deux étages seraient chapeautés par un « Haut conseil pour la protection de l’emploi », réunissant pouvoirs publics et partenaires sociaux pour assurer « une bonne articulation entre les deux étages en partageant les hypothèses macroéconomiques et les trajectoires financières » (source).

NB : Si vous souhaitez connaitre les positions des autres organisations syndicales ou patronales représentatives ou non, nous vous invitons à consulter cet article.

III Quelques questions en suspens

Au-delà des questions de la gouvernance du régime d’Assurance chômage et de l’adaptation des conditions d’indemnisation à la conjoncture, il nous semble que c’est le moment idoine pour mettre sur la table plusieurs sujets :

À titre liminaire, il nous semble utile d’évoquer le cas de l’assurance chômage de la fonction publique et de l’auto-assurance. À ce titre, la question de l’adhésion de tous les agents publics dans le régime d’Assurance chômage devrait être posée.

La question de l’indemnisation du chômage de longue durée est également un grand absent des débats. C’était pourtant l’un des objets de négociation demandés par le Gouvernement dans sa lettre de cadrage de 2018.

À l’heure de la pénurie de main-d’œuvre, il nous semble inévitable d’avoir un débat et de faire le point sur la réforme des offres raisonnables d’emploi faite en 2018. À ce titre il pourrait être envisagé que Pôle emploi publie régulièrement un bilan et un état des lieux faisant le point sur la situation.

Avec la mise en place de France Travail, il serait également intéressant de remettre à plat la question du financement de Pôle emploi. En effet, aujourd’hui l’Assurance chômage finance le budget de fonctionnement de Pôle emploi à hauteur de 11% de ses ressources, ce qui représente un peu plus de 4,2 Mds en 2021, selon le rapport financier 2021 de l’Unedic

À ce propos, il pourrait également être évoqué la question du financement des points de retraite complémentaire des allocataires, financé par l’Assurance chômage (2,4Mds€ en 2021), ou encore la question de la contribution que verse tous les ans l’Unedic aux différents partenaires sociaux au titre de la gestion du régime. Versement qui interroge fortement en période de carence.

IV Pour aller plus loin :

• Les autres articles de Mode d’emploi sur le sujet ici, ici et là.
• Le rapport de Thomas Audigé, Pierre Ramain : « Gouverner de l’Assurance-chômage » – Terra Nova
• La note de Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo et Camille Landais : « Repenser l’assurance chômage : règles et gouvernance » – Conseil d’analyse économique
• Le Blog de Bruno Coquet « Voilà le travail ! »
• L’étude de l’OFCE « Les deux réformes de l’assurance chômage » – Bruno Coquet Mars 2022
• Le débat entre Mathieu Grégoire & Marc Ferracci – Assurance-chômage : moins d’allocations quand ça va bien et plus quand ça va mal, une bonne idée ? Les Echos août 2022 par Samuel Chalom