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Dette de l’Assurance chômage : à qui la faute?

Les opinions contenues dans cet article ne reflètent pas la pensée de Mode d'Emploi, mais uniquement celle de l'auteur.

Publié le par Edouard F

1 Avant-propos

Nous sommes en 2018, la Loi « liberté de choisir son avenir professionnel » vient à peine d’être promulguée au Journal officiel que le Gouvernement demande aux partenaires sociaux de revoir les règles de l’Assurance chômage. Pour ce faire, il utilise un nouveau dispositif : la lettre de cadrage de la négociation.

Cette lettre de cadrage est une sorte de « to do list » que doivent impérativement respecter les partenaires sociaux s’ils veulent que les règles négociées bénéficient du « coup de tampon » du Gouvernement.

Cette « to do list » impose aux partenaires sociaux une trajectoire financière (les économies à faire) la durée maximum de la négociation (3 mois), ainsi que les pistes d’évolutions souhaitées (les règles à modifier).

La lettre de cadrage envoyée aux partenaires sociaux poursuivait principalement deux objectifs :

  • Modifier les règles pour rendre le travail plus intéressant que le chômage, c’est le fameux « favoriser l’emploi plutôt que le chômage ».
  • Rééquilibrer d’urgence les comptes de l’Assurance chômage (faire 1Mds d’économie par an, soit 3Mds en 3 ans).

Il faut dire que la situation de l’Unedic était très préoccupante puisque si l’association qui gère l’Assurance chômage en France voulait rembourser intégralement sa dette, soit 35,5 Mds (l’ensemble des déficits cumulés), elle aurait dû y consacrer l’ensemble de ses recettes sur un an)

Dette Assurance chômage
Prévisions financières de l’Unédic – février 2021

Alors, comment en sommes-nous arrivés là ? À qui la faute ? Essayons ensemble d’y voir plus clair.

NB : Cet article s’intéresse principalement à la dette avant Covid, qui a notamment justifié la réforme de 2019-2021. La dette dite « Covid », principalement liée à l’activité partielle, ne sera pas abordée dans cette l’article.  Si le sujet vous intéresse, en attendant notre article sur le sujet, nous vous renvoyons à la lecture de cette note.

2 L’année charnière pour l’Assurance chômage : 2008

La question de la dette de l’Assurance chômage n’est vraiment pas nouvelle, c’est même devenu la question centrale depuis de nombreuses années, comme en témoigne la foultitude de rapports, livres, notes et autres analyses sur le sujet.

Pourquoi 2008 est-elle une année charnière, me demanderiez-vous ? Pour au moins trois raisons :

  • Premièrement, c’est la dernière année où le solde du régime était excédentaire, c’est-à-dire que le régime a perçu plus de recettes que réalisé de dépenses.
  • Deuxièmement, c’est l’année d’une réforme profonde de l’écosystème du service public de l’emploi et donc de l’Assurance chômage avec la naissance de Pôle emploi, résultat de la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC.
  • Troisièmement, c’est l’année d’une grande crise économique qui pénalisera fortement et durablement l’économie française.

Rappelons qu’en 2008 le financement de l’Assurance chômage reposait exclusivement sur des contributions assises sur le salaire des salariés (participation fonction du salaire brut des salariés. Cela n’est plus le cas depuis 2018 puisqu’une partie des ressources provient de la Loi de finances de la sécurité sociale. 

Ainsi, depuis 2018, le régime d’Assurance chômage est financé, par des contributions dites patronales (4,05% de la masse salariale) et par un abondement versé par l’État, dont le montant est fixé par le Parlement via la Loi de finances de la sécurité sociale.

Ainsi, avec ce système dit « contributif », en période de croissance et de faible chômage, il y a plus de contributions perçues par le régime (entrée d’argent) que d’allocations servies (sortie d’argent) : le solde est donc positif. A contrario, en période de crise, comme le chômage augmente, il y a moins de contributions perçues, et plus d’allocations servies : le solde devient donc négatif.

C’est ce que l’on appelle une gestion « contra cyclique ».

3 Décomposition d’une dette aux multiples facettes

Sur ce sujet, chacun a son explication :

  • Les premiers affirment que, la dette de l’Assurance chômage n’est que la résultante d’une gestion paritaire irresponsable qui dépense sans compter, protégée par la garantit de l’État (1).
  • Les seconds pensent que l’Assurance chômage est trop généreuse, ce qui inciterait les chômeurs à rester chez eux plutôt qu’à trouver un emploi, ce qui creuserait de facto la dette (2).
  • Pour les troisièmes, la dette serait exclusivement la faute des employeurs qui abuseraient du régime en ne faisant qu’embaucher des salariés en contrats courts pour externaliser le coût sur la collectivité (3).
  • Enfin, les derniers estiment que c’est la faute de l’État qui s’immisce dans la gestion paritaire et force le régime à faire des dépenses qu’il ne devrait pas faire (4).

Alors, qui croire ? Comment savoir ?

3.1 La faute à des partenaires sociaux irresponsables ?

Comme les partenaires sociaux sont en même temps ceux qui écrivent des règles d’Assurance chômage et ceux qui gèrent le régime, il est donc facile de les pointer avec un doigt accusateur.

Mais s’arrêter à cela serait faire preuve de peu de rigueur intellectuelle !

Si les partenaires sociaux écrivent et gèrent effectivement le régime d’Assurance chômage, il ne faut point oublier que l’État aussi a un rôle prépondérant, en voici trois exemples :

  1. Depuis 2018, il fixe le cadre de la négociation (temporalité, objectif et trajectoire financière). Notons que cette pratique, plus ou moins informelle avant 2018, a été institutionnalisée par la Loi du 5 septembre ;
  2. La procédure d’agrément de la convention d’Assurance chômage est un moyen pour l’État de contrôler le travail des partenaires sociaux, et de demander des ajustements le cas échéant (c’est le fameux « coup de tampon » évoqué en introduction) ;
  3. Depuis 2018, avec la suppression définitive des contributions salariales d’Assurance chômage, remplacées par un financement par l’impôt, c’est le parlement qui décide d’une partie des recettes que perçoit le régime.

Ainsi donc, si un procès en irresponsabilité devait être fait, il faudrait convoquer à la barre des accusés le Gouvernement, le Parlement et les Partenaires sociaux.

3.2 La faute à un régime trop généreux ?

Si le régime est déficitaire, c’est-à-dire qu’il y a plus de dépenses que de recettes, c’est forcément parce qu’il est trop généreux ! Simple, basique…

Là encore, la rigueur nous impose de sortir de ces raisonnements simplistes pour regarder concrètement ce qu’il en est.

3.2.1 Un régime qui n’a pas les moyens de ses ambitions ?

Est-ce que l’origine du déficit ne se trouverait pas simplement dans le fait que le régime dépense plus d’argent en allocations qu’il en collecte par les contributions ?

Là encore, il convient de tordre rapidement le cou à cette idée, puisqu’il suffit de lire les comptes de l’Unedic (page 6) pour constater que le montant des ressources (37,1Mds en 2018 et 38,6Mds en 2019) est largement supérieur aux dépenses d’allocations (33,3Mds en 2018 et 35,3Mds en 2019).

Sur ce point, nous pouvons donc dire que le régime d’Assurance chômage a les moyens de ses ambitions, puisqu’il dépense moins en allocation que ce qu’il perçoit. Ce qui est le signe d’une bonne gestion.

3.2.2 Un régime trop généreux avec les demandeurs d’emploi ?

Si l’on se réfère aux études de Pôle emploi, nous pouvons constater qu’en mars 2020 le montant mensuel brut moyen de l’allocation chômage versée aux demandeurs d’emploi indemnisés par l’Assurance chômage est de 1 236 euros, et que plus de 50% des demandeurs d’emploi indemnisés perçoivent une allocation brute mensuelle de moins de 1080€.

Pour mémoire, le montant du SMIC brut horaire est de 1 554,58 € et le seuil de pauvreté monétaire, qui correspond à 60 % du niveau de vie médian de la population, s’établit à 1 026 euros par mois pour une personne seule en 2016.

Enfin, il est utile de rappeler que le régime d’Assurance chômage a un taux de couverture relativement faible (liées notamment aux conditions d’accès au régime) puisqu’en moyenne, moins de 60% des demandeurs d’emploi inscrit à Pôle emploi sont indemnisés par le régime d’Assurance chômage.

À titre d’exemple, en mars 2021 « seulement » 3 445 210 demandeurs d’emploi percevaient l’allocation d’Assurance chômage, sur 6 358 400 demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi.

Demandeurs d’emploi et indemnisation
Unedic – Parametres-utiles janvier 2021 – page 30

Au vu de ces chiffres, l’argument de la prétendue trop grande générosité du régime semble avoir du plomb dans l’aile.

Enfin, je ne résiste pas au plaisir de souligner l’incohérence de cette critique dans le cadre d’un régime assurantiel dans lequel le montant de l’allocation est proportionnel à un salaire de référence.

3.3 La faute aux employeurs qui abusent du régime ?

Et si la dette de l’Assurance chômage était la faute des employeurs qui préféraient embaucher en contrats courts et faire peser sur la collectivité leurs politiques RH, plutôt que d’embaucher en CDI ?

La preuve, 87% des embauches se dont en CDD, dont 1/3 durent moins d’une journée … ne cherchez plus nous avons notre coupable ! Merci fin de l’article.

Oui, mais … non !

Là encore les choses ne sont pas si simples que cela. Comme le souligne l’Unedic dans son dossier de négociation de 2018 (dossier regroupant l’ensemble des informations nécessaires aux partenaires sociaux pour négocier la règlementation d’Assurance chômage), si la part des CDD dans l’embauche a effectivement énormément augmenté depuis les années 90, la part des contrats courts dans le total des emplois est restée stable (moins de 20%).

Ratio CDD / CDI
Unedic – Dossier de référence Assurance chômage 2018 – P 179

Autrement dit, le CDD n’est pas en train de devenir la nouvelle norme des relations de travail, le CDI reste la forme dominante du contrat de travail.

Ce qui est néanmoins à souligner, c’est que le contrat de moins d’un mois devient la nouvelle norme dans l’univers des contrats à durée déterminée. C’est ce qui explique le fameux 87% brandi par nos « experts » de LCI.

Si l’on se réfère au dossier de négociation de 2018 précité, le coût (la différence entre les contributions et les prestations), pour le régime d’Assurance chômage des contrats à durée limitée (CDD, intérim, régime des intermittents du spectacle) s’élevaient en 2016 à 9Mds d’euros.

Ce « coût » étant toutefois largement compensé par le solde excédentaire des CDI, qui ont rapporté au régime, plus de 10Mds cette même année.

équilibre CDD / CDI
Unedic – Dossier de référence Assurance chômage 2018 – P 189

Autrement dit, la mutualisation permet aux risques faibles (salariés en CDI) de compenser les dépenses issues des risques forts (salariés en contrats à durée limitée), ce qui est la caractéristique d’un régime assurantiel bien géré et bien calibré.

À la question de savoir pourquoi les contrats de très courte durée sont de plus en plus nombreux, les explications sont légions. Une note récente est cependant éclairante sur le sujet, puisqu’elle fait un lien entre la modification de la règlementation de l’Assurance chômage (la condition d’entrée dans le régime) et la durée des CDD.

3.4 La faute aux dépenses indues ?

Nous attaquons la partie « sensible » de notre analyse, puisqu’en utilisant l’adjectif « indues » accolé à « dépenses » je sous-tends le fait que les dépenses – que je vais lister ci-dessous – ne devraient pas être supportées par le régime de l’Assurance chômage (cet avis personnel est naturellement discutable).

Avant toute chose, il convient de rappeler que jusqu’en 2017, le régime d’Assurance chômage était exclusivement financé par des contributions (et non des cotisations) prélevées sur la rémunération des salariés.

Si nous faisons une analyse des comptes de l’Unedic, nous pouvons constater deux choses :

  1. Le solde du régime entre les contributions perçues, et les allocations versées est positif depuis moult années,
  2. Le déficit est principalement lié à une foultitude de dépenses qui n’ont plus ou moins rien à voir avec le régime d’Assurance chômage.
Flux financiers définitifs du RAC en 2019
Unedic – Parametres-utiles janvier 2021 – page 34

3.4.1 Le financement de Pôle emploi :

Aujourd’hui l’Assurance chômage finance le budget de fonctionnement de Pôle emploi à hauteur de 11% de ses ressources, ce qui représente un peu plus de 3Mds en 2019, et 4,3Mds pour 2021 selon les prévisions de l’Unedic.

Rappelons que Pôle emploi est un service public ouvert à tous les actifs, et qu’il est difficilement compréhensible qu’un service public soit financé à plus de 90% par des contributions assises uniquement sur la rémunération d’une partie des personnes pouvant en bénéficier.

Attention, je ne dis pas que l’Assurance chômage ne doit pas financer le fonctionnement de Pôle emploi, mon propos est simplement de dire qu’il n’est pas normal que 90% du financement de Pôle emploi soit fait par les salaires des salariés. Une répartition égalitaire État / Assurance chômage serait une piste qui me semble bien plus logique.

Rappelons enfin que cette dépense est imposée par l’État au régime d’Assurance chômage.

3.4.2 Le financement des points de retraites complémentaires :

Chaque année l’Assurance chômage verse aux différentes caisses de retraite complémentaires une somme servant à financer les points de retraites complémentaires des demandeurs d’emploi indemnisés par le régime d’Assurance chômage. Cette dépense représente environs 2Mds chaque année.

Si la logique de ce versement est compréhensible (les périodes de chômage ne doivent pas réduire les droits à la retraite complémentaire) le fait que ce financement soit fait par l’Assurance chômage est discutable.

Les mieux informés d’entre vous me feront remarquer, non sans malice, que ce versement a été décidé par les partenaires sociaux eux-mêmes, et ils auront raison de le souligner.

3.4.3 Les travailleurs frontaliers :

L’indemnisation des travailleurs frontaliers qui se retrouvent au chômage est supportée, en application des textes européens de coordination des systèmes de sécurité sociale, par le pays de résidence.

Autrement dit, un travailleur frontalier qui réside en France et travaille en Suisse ne contribue pas au régime d’Assurance chômage français, mais bénéficiera des allocations, en France, en fonction de son salaire en Suisse.

Malgré un système de refacturation (complexe et peu respecté) le surcoût pour le régime d’Assurance chômage est évalué, par l’Unedic à plus de 700M d’euros.

Je vous épargne ici l’épineuse question de la réforme de la coordination des systèmes de sécurité sociale (révision des règlements (CE) n° 883/2004 et (CE) n° 987/2009) qui a débuté en 2018 et qui est au point mort …

dépenses d’indemnisation des demandeurs d’emploi frontaliers
Unedic – Perspectives financières de l’Assurance chômage 2019 – 2022 – Page 60

3.4.4 Les choix des autres :

Nous l’avons vu, le régime d’Assurance chômage subit des conséquences financières de choix de politique extérieure à celui-ci. À ce titre, l’indemnisation dérogatoire de ce que l’on appelle les « intermittents du spectacle » en est un parfait exemple.

La liste est longue, mais quelques exemples illustreront mon propos :

  • La possibilité laissée aux employeurs publics de ne pas adhérer au régime d’Assurance chômage, permet à ces employeurs de s’affilier au régime qu’au moment où cela est utile. Ils ne contribuent donc presque pas, mais les agents publics peuvent percevoir normalement leurs allocations.
  • L’ouverture du droit aux prestations d’Assurance chômage pour les démissionnaires ou la création de l’allocation pour les travailleurs indépendants, non financées, sont deux choix purement politiques qui creusent le déficit du régime,
  • La création de la rupture conventionnelle, qui ouvre droit aux prestations d’Assurance chômage normalement réservée aux situations de chômage dites involontaires.

Nous allons arrêter ici cette liste, car je pense que vous avez compris l’idée : tous les acteurs ont en en réalité contribué à creuser la dette du régime d’Assurance chômage.

4 Conclusion : la faute à qui ?

Nous l’avons vu, la question de la dette de l’Assurance chômage est un sujet complexe et épineux où chaque acteur (État, Parlement, Partenaires sociaux) a une part de responsabilité (via leurs choix ou leurs inactions), tout en se défaussant sur les autres (c’est pas moi c’est lui).

Alors la faute a qui ?

La faute à un système éclaté, sans cohérence ni Gouvernance unifiée dans lequel :

  • les uns prennent des décisions qui impactent les autres, sans en assumer les conséquences ;
  • le régime d’Assurance chômage supporte des dépenses qui ne relèvent en rien de l’Assurance ;
  • le régime d’Assurance doit couvrir des populations qui ont un risque fort de connaître des périodes de privation d’emploi (les salariés) mais se prive des populations qui ont un risque faible (les fonctionnaires).

Le chantier sur la gouvernance du régime que souhaite ouvrir le Gouvernement est une véritable opportunité pour enfin poser les bonnes questions, et y répondre.

Celle qui me taraude le plus est : les partenaires sociaux sont-ils encore légitimes pour gérer seuls le régime d’Assurance chômage ?

En 1958, la question pouvait sembler saugrenue, mais à l’heure où les salariés ne participent plus directement au financement du régime, ou certains dirigeants de confédérations font campagne sur la sortie du Paritarisme et, où les travailleurs indépendants bénéficient également des prestations du régime, la réponse ne va plus de soi.

La récente impossibilité pour les partenaires sociaux de se mettre d’accord pour signer un simple texte commun pour défendre la gestion paritaire du régime en dit long sur l’avenir du Paritarisme…

Cependant, rien ne garantit que l’État ferait mieux que les partenaires sociaux. Rappelons à ce titre que depuis l’échec de la dernière négociation d’Assurance chômage, c’est l’État qui est aux manettes pour déterminer la réglementation d’Assurance chômage, et qu’il n’a pas brillé par son efficacité….

Une réforme de la gouvernance de l’Assurance chômage pour y inclure tous les acteurs (État, Partenaires sociaux, représentant des travailleurs indépendants, associations de chômeurs) permettrait enfin de siffler la fin de la récréation en mettant tous les acteurs face à leurs responsabilités.

Propositions de la CFDT sur le sens et l’architecture du régime d’Assurance chômage – dec 2018

Si le sujet de la Gouvernance du régime vous intéresse, plusieurs publications récentes sont intéressantes :


© Photos : Force Ouvrière

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