On présente souvent la Loi de transformation de la fonction publique comme étant le corolaire des ordonnances réformant le Code du travail de septembre 2017, nous avons voulu en savoir plus et avons proposé à Fabrice Mucci de nous éclairer sur ce sujet.
Si l’on devait présenter brièvement Fabrice Mucci, on commencerait par évoquer sa qualité d’enseignant en droit public (droit constitutionnel, droit administratif, Libertés publiques, contentieux administratif, etc) à l’université Paris Saclay ainsi qu’a l’institut supérieur du droit.
Ensuite, on évoquerait ses multiples expériences telles que celle de conseiller politique à l’Assemblée nationale, celle de professeur en éloquence et de président du jury du concours d’éloquence Lysias, ou encore celle formateur d’élu, d’agent public, ou de cadre dirigeant sur tout un panel de sujets tels que le droit, la gestion, ou le management.
En somme, Fabrice Mucci nous semblait être la personne idoine pour évoquer, avec nous, les questions relatives au droit statutaire, le de droit social dans la fonction publique.
Nous lui avons donc donné rendez-vous au Panthéon, dans un bar à proximité bibliothèque Cujas. Voici donc la retranscription de notre entretien :
Avant d’entrer dans le vif du sujet, pourriez-vous nous présenter brièvement les grandes évolutions du droit social de la fonction publique ?
Je pense qu’au-delà de la question purement technique, juridique, il convient d’évoquer plutôt le but, l’esprit, de ces réformes mises en place depuis une dizaine d’années environ.
Cet esprit c’est la volonté de mettre de la souplesse, de la modernité, de la fluidité dans le droit de la fonction publique, et pour cela le législateur s’est inspiré, parfois, de certaines pratiques du droit social privé qui fonctionnent.
Car, si nous avons la chance d’avoir une fonction publique très bien formée, dévouée et compétente, elle se trouve enlisée, contraintes, du fait du statut, ce qui débouche sur une gestion des ressources humaines parfois complexe…
La dernière pierre de cet édifice est la réforme du 6 aout 2019, est-ce que vous pouvez nous présenter la philosophie de cette réforme ?
Cette Loi est le fruit d’une longue concertation qui a débuté en février 2018 au travers de trois grands chantiers, initiés par le Gouvernement, sur le dialogue social dans la fonction publique, le recours aux contractuels et l’évolution professionnelle des agents publics.
À ces trois chantiers, le Gouvernement a ajouté les problématiques qui avaient été soulevées dans l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique.
Ces concertations ont donné naissance au projet de Loi de transformation de la fonction publique présenté à l’Assemblée nationale au mois de mars 2019, et qui, à la suite du travail des parlementaires, est devenu une Loi, publiée au JO le 7 août 2019.
Cette Loi est donc relativement récente, ce qui rend complexe son évaluation, ainsi que l’analyse des transformations qu’elle a et va engendrer. (L’étude d’impacts du projet de Loi est disponible ici)
Les cinq titres de la Loi fixent les ambitions du Gouvernement, à savoir :
- Promouvoir un dialogue social plus stratégique et efficace dans le respect des garanties des agents publics
- Transformer et simplifier la gestion des ressources humaines
- Simplifier le cadre de gestion des agents publics
- Favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics
- Renforcer l’égalité professionnelle
Pour atteindre ces objectifs, la Loi met en place des dispositifs novateurs inspirés de ce qui se fait dans le droit social privé, tels que :
- La création d’une instance unique regroupant les CT et les CHSCT
- Développer le recours à la négociation collective dans la fonction publique
- Permettre d’embaucher des contractuels sur les emplois de directions ainsi que sur des emplois permanents (postes réservés aux fonctionnaires avant la réforme)
- Développer des méthodes d’évaluation individuelle
- Mieux reconnaitre les mérites individuels dans les procédures d’avancement et de promotion au choix dans les trois versants de la fonction publique
- Garantir l’égal accès aux emplois publics et la transparence sur les procédures de recrutement hors concours
- La création de la rupture conventionnelle avec droit aux allocations chômage
- Création du CDD de projet pour permettre les recrutements externes pour la mise en œuvre de projets.
Enfin, cette réforme entérine un tournant dans la gestion du personnel en adoptant une approche de gestion des ressources humaines proche de ce qui se pratique dans le privé avec la GPEPP (ex GPEC. C’est ainsi que dès 2021 le bilan social sera généralisé permettant un pilotage RH et des stratégies pluriannuelles.
Cette réforme va de pair avec la baisse des objectifs de suppression de postes de fonctionnaire d’État, qui passe de 50 000 à 15 000. Cependant, l’objectif de 70 000 suppressions de postes dans les collectivités locales perdure.
Comme cette Loi transforme en profondeur le cadre d’exercice de l’activité de plus de 5 millions d’agents publics, elle a naturellement suscité de fortes inquiétudes de la part des agents publics et une forte opposition de la part des organisations syndicales.
Pouvez-vous nous en dire plus à propos des craintes des agents et des syndicats ?
Les syndicats représentent et défendent les intérêts des agents de la fonction publique, il est donc normal et logique qu’ils protestent, nous ne pouvons pas les blâmer pour cela.
Cette Loi a provoqué des craintes, mais je pense que cela était plus des mises en garde que des oppositions de fond et durables. Il n’y a pas eu de cortège dans les rues, partout, et tout le temps.
Quand on met en place une nouvelle façon de voir les choses, de penser, cela met du temps avant d’être accepté par l’ensemble des acteurs, c’est normal, et c’est sain d’ailleurs, je pense.
Ce rapprochement des droits statutaires avec le droit social privé n’est-il pas contre nature ?
Non, je ne le pense pas, et à titre personnel, je pense que cette réforme est une bonne réforme.
Il faut quand même se rappeler que la fonction publique que nous connaissons date de la libération, c’est le fruit d’un compromis entre les Gaullistes et les communistes dans un contexte particulier de reconstruction et de développement économique d’après-guerre.
Dans ce modèle la fonction publique était au cœur de l’action étatique, elle reste d’ailleurs toujours aujourd’hui.
Ce n’est pas un modèle archaïque, il a fait ses preuves à de nombreuses reprises, il est solide et fiable, mais il mérite d’être rénové, modernisé pour s’adapter aux enjeux de l’époque.
La réforme du 6 aout 2019 vient mettre de l’huile dans les rouages, faire des ajustements sans toucher aux fondamentaux de la fonction publique.
Il s’agit plus d’unifier les droits statutaires, tout en gardant des particularismes, que de rapprocher les statuts de ce qui se fait dans le privé.
Le rapprochement avec le droit privé reste minoritaire, il s’agit de s’inspirer des bonnes pratiques du droit social, pour améliorer le service public, et satisfaire ainsi l’ensemble des acteurs, usagés et agents publics.
Par exemple, la mise en place du contrat de projet avec la prime de précarité est un exemple parfait de ces mesures qui sont sociales et qui permettent de satisfaire les besoins des services, et donc de satisfaire les usagés.
Il y a beaucoup de mesure sociale dans cette Loi, par exemple le congé de transition professionnelle est une nouveauté intéressante de la réforme qui permet de donner de la liberté aux agents, c’est nouveau cette approche individuelle, je trouve cela positif.
Ce n’est donc pas une révolution, mais une rénovation de la fonction publique à la française.
Il n’y aura pas une vague de salarié du privé qui va venir concurrencer les agents publics, il suffit de voir les rémunérations proposées pour comprendre que cela n’arrivera pas.
Est-ce que les règles du droit social privé ne sont pas fondamentalement incompatibles avec la notion même de statut ?
De prime abord, on peut effectivement penser que la flexibilisation des relations de travail qui se développe de plus en plus dans le droit social privé est incompatible avec la garantie de l’emploi des fonctionnaires.
Cependant, il ne faut pas oublier que les statuts sont le fruit d’un compromis et d’un contexte historique. Notre fonction publique a beaucoup de mérite, mais elle est unique au monde… Sommes-nous les seuls à savoir bien faire les choses ? Permettez-moi d’en douter.
Notre modèle a montré ses qualités, nombreuses, et ses limites, tout aussi nombreuses. Si on veut garder une fonction publique qui remplit ses missions de service public correctement, il était nécessaire de la moderniser, de l’adapter au 21eme siècle.
Par exemple, si nous prenons la question du recrutement, il est normal de questionner la pertinence des concours, ce n’est une surprise pour personne si je dis que le mythe républicain du concours permettant l’égalité des chances est en fait un puissant vecteur de reproduction sociale.
Pour autant, je ne pense pas que le recrutement dans le privé soit un idéal à suivre …
Ainsi, il faut comparer ce qui est comparable, évidement que la fonction publique de 1945 est incomparable avec le droit social de 2020, ce qui n’est pas le cas de la fonction publique de 2020.
Est-ce que cette modernisation de la fonction publique n’a pas pour corolaire une précarisation des agents ?
La précarité de certains agents n’est pas une problématique qui date du 6 aout 2019. Il suffit de voir ce qui se fait dans l’enseignement supérieur…
La fonction publique doit obéir à des règles, et l’une d’entre elles est ce que l’on appelle communément « Le principe de mutabilité du service public » autrement intitulé « principe d’adaptation constante ». Ce principe impose à l’administration de s’adapter pour répondre aux besoins des usagers, et donc d’ajuster les effectifs en fonction des besoins… Les publicistes qui nous lieront reconnaîtront l’arrêt Vannier (CE, sect., 27 janv. 1961, Vannier).
C’est d’ailleurs un curieux paradoxe, car l’administration impose aux entreprises des règles strictes en matière de droit du travail, on pense aux contrôles de l’inspection du travail, mais elle ne respecte pas ses règles, au nom de ce principe.
Au moins, la Loi du 6 aout permet aux contractuels en CDD de projet de percevoir une prime de précarité au moment de la rupture du contrat. Ce qui n’est, par ailleurs, pas le cas dans le privé.
Pensez-vous que les règles de droit du travail de la fonction publique devraient être déterminées par les partenaires sociaux de la fonction publique, plutôt que par l’État seul ?
Je pense que l’État fait bien les choses, et que renvoyer la détermination des règles aux partenaires sociaux, à l’instar de ce qui se fait en droit privé du travail, n’est pas une bonne idée.
Vous savez l’État a ce rôle d’arbitre, c’est celui qui fait la balance…je repense souvent à cette phrase de Henri Lacordaire « Entre le fort et le faible, entre le riche et le pauvre, entre le maître et le serviteur, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit »
On ne peut pas négocier à égal face à l’État, il y a un déséquilibre naturel, je pense donc que c’est à l’État de fixer les règles.
Que pensez-vous du procès en déconnexions que l’on fait aux fonctionnaires à qui il suffirait de réussir une fois un concours pour avoir un emploi à vie.
Certes cela peut paraitre étrange qu’un fonctionnaire doive faire une seule fois ses preuves, là où un salarié doit le faire continuellement, tout au long de sa carrière, mais il y a une raison à cela.
Je pense qu’il faut au préalable distinguer deux choses, la question du concours, et la question de l’emploi à vie.
Le concours d’abord. Sachez que je n’ai pas un grand amour du concours, mais je pense que c’est la moins mauvaise des solutions. Si les agents de la fonction publique sont d’un meilleur niveau que les salariés du privé c’est grâce au concours qui pousse, incite à la formation.
À ce titre, les procès en déconnexions me semblent illégitimes, de nombreuses réformes ont été faites depuis une dizaine d’années, visant à professionnaliser les concours, avec une partie pratique et une partie théorique. Il est donc absurde d’affirmer que les fonctionnaires sont déconnectés des réalités du terrain.
La garantie de l’emploi ensuite. Pour moi ce n’est pas un débat, car c’est de la protection (stabilité et durée) que nait l’indépendance. L’indépendance est quelque chose de fondamental dans la fonction publique, car un agent public doit servir l’intérêt général, et non un intérêt privé.
Les fonctionnaires sont dévoués dans leur travail, ils prennent à cœur leurs missions, c’est la contrepartie de la sécurité.
Cependant, à l’ère de l’individualisation, il me semble important et fondamental de penser aux besoins des individus, des agents publics.
À ce titre la Loi du 6 aout 2019 est une grande avancée. J’ai cité tout à l’heure la rémunération au mérite et les congés de transitions professionnelles, ce sont des innovations qui étaient attendues et nécessaires.
Concevoir des passerelles pour ceux qui veulent « passer ailleurs » est indispensable. Par exemple, je suis convaincu qu’enseigner pendant plus de 40 ans année avec la même énergie est compliqué. Il serait bon et saint pour tout le monde, pour les enseignants, comme pour les usagers, qu’on puisse permettre à des enseignants qui le souhaitent d’avoir des passerelles, des reconversions simplifiées.
Faciliter les passerelles, cela veut dire encourager les vas-et-viens entre le public et le privé, vous êtes favorable à cela ?
Les passerelles ne sont pas forcément entre le public et le privé, elles peuvent aussi se faire entre les trois fonctions publiques.
Je pense qu’il faut de la fluidité, il y a trop de rigidité, chacun reste dans sa fonction publique, dans son corps dans son grade, avec un parcours professionnel prédéterminé … Il faut assouplir tout cela et faciliter les mobilités, internes (entre fonctions publiques) et externes (dans le privé).
Cela permettrait notamment de développer les compétences des agents, c’est positif, pour la fonction publique, pour le service, pour les usagers et pour l’agent.
N’y a-t-il pas un risque pour l’indépendance des agents s’ils font des vas et viens dans le privé ?
Le pantouflage n’est pas quelque chose de nouveau, et cela ne concerne qu’une infime partie des hauts fonctionnaires, ceux qui sont dans la « botte » à l’ENA par exemple.
Ce qui est problématique ce n’est pas de passer du public au privé, mais c’est de faire des allers-retours réguliers entre le public et le privé.
Cette pratique s’est fortement développée depuis les années 90, c’est bon pour le portemonnaie et le réseau… Je suis fortement opposé à cette pratique et je pense qu’il faudrait l’interdire, car il y a des risques de conflit d’intérêts.
Je n’ai rien contre les intérêts privés, mais quand on est fonctionnaire on doit défendre l’intérêt général, pas un intérêt privé, c’est une obligation déontologique.
Puisque nous sommes sur l’indépendance des agents, une question nous taraude : que penser de ce que l’on appelle communément « l’État profond », c’est-à-dire le fait que des agents refusent d’appliquer une réforme, une directive ministérielle, car ils la pensent contraire à l’intérêt général qu’ils servent ?
C’est la question de la marge de manœuvre des agents publique que vous soulevez… c’est un débat vieux comme le monde, c’est surtout une question de légitimité et d’organisation.
Naturellement on ne peut qu’être choqué qu’un agent public, sans légitimité électorale, déforme une décision politique qui a une légitimée électorale.
Il ne faut toutefois pas oublier que les Ministres passent, et que les administrateurs eux restent. Ils sont la mémoire, et ils connaissent la technique, de là à ce qu’ils s’estiment dépositaire de l’intérêt général qu’ils doivent servir, il n’y a qu’un pas.
Mais soyons honnêtes, cela ne concerne qu’une minorité des agents publics.
Avant de nous quitter, nous avons une question rituelle : si demain vous étiez au pouvoir, quelle serait LA réforme que vous feriez en premier ?
La première serait de mettre en place une véritable politique d’évaluation des réformes. Il est nécessaire de faire un bilan, un constat des réformes avant d’en faire une autre.
Le parlement fait déjà des évaluations, mais les rapports servent à caler des armoires, il faut que cela cesse.
Ensuite, il me semble qu’une réforme des retraites est inévitable et urgente, mais il faut prendre le temps du bilan et du dialogue.
Enfin, je pense que le bien être au travail est LE chantier des années à venir, il faut absolument que le Gouvernement prenne en main ce sujet-là.
